英格兰海洋与海岸带管理框架的演进

王雪木 译  王铭晗,吴西顺 审

英格兰海洋与海岸带管理框架在21 世纪初经历了较大变化。1999 年,英国的国家海岸带管理方案复杂、法律体系零碎、陆地和海洋之间缺乏协调、地方层面横向联合较弱以及欧洲影响力有限,当时的海岸带综合管理框架不太可能实现。然而,自2009 年来,在欧盟等因素的影响下,英国先后颁布了《海洋和海岸带使用法案》、《英国关于海洋政策的声明》和《英格兰综合海岸带管理战略》,建立了海洋空间规划体系并形成了海洋保护区网,而发生了可喜的历史性演变。

1 引言

随着《海洋和海岸带使用法案(2009)》的颁布、《英国关于海洋政策的声明》和《英格兰综合海岸带管理战略》的发布、海洋空间规划体系的建立、海洋保护区网的发展,以上这些都表明了英格兰的海洋与海岸带政策自 1999 年以来有了相当大的发展。本文划分和讨论了 1999 年以来英格兰海洋和海岸带管理方案的关键性变化。虽然本文的重点是英格兰,但是有关管理演进的讨论也会有其他空间尺度的选项包含在内。

2 1999年以来英格兰海洋和海岸带管理的演进

2.1 法律和政策的新战略方向

自1999 年以来,英格兰海洋和海岸带管理框架的最显著变化是《海洋和海岸带使用法案(2009)》的制定,以促进英国海洋的可持续发展。

作为新管理议程的一部分,成立了海事管理机构(MMO),并且对海洋规划框架的发展、海洋许可证制度的创新、海洋保护区(MPA)网络的必要性、由关注更多环境问题的近海渔业与保护局来取代海洋渔业委员会、海岸带使用标准的加强、更好的提供和使用海洋环境数据和信息、海岸带和河口的管理等诸多方面进行了改革。

2011年3月,英国政府和三个地方政府(北爱尔兰行政部、威尔士议会政府和苏格兰政府)发表《海洋政策声明》,为宪章式的政府目标提供了政策统合形式上的补充和加强。

2.2 海洋规划框架的出现

欧盟已经发布了海洋空间规划的指南和通知,其中包括海洋空间规划的欧洲路线图,该路线图提出了海洋空间规划的进展概要。

在英格兰,海事管理机构划分了 11 个海洋规划区分别进行地区级的海洋规划,预计将在 2021 年实现这些海洋规划。

2.3 海岸带综合管理的巩固

英格兰地区层面的海岸带综合管理始于2002年,时年欧盟委员会发布了《海岸带综合管理欧盟建议书》。在英国,每一个地区政府都制定一个独立的海岸带综合管理战略。

2.4 国家海洋保护区网的出现

《海洋和海岸带使用法案(2009)、《栖息地指令(92/43/EEC)》、《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约》、《生物多样性公约》(都要求开发一个具有生态协调功能的海洋保护区。2009年,《海洋与海岸带使用法案(2009)》确定了海洋养护区(MCZ)的目标。

2.5 海岸带合伙模式的衰退

对于整个英格兰来讲,海岸带合伙模式(这种合伙企业是通过与海岸带和海洋的利益相关者之间进行一些志愿工作,来寻求能够在地区及区域尺度上共同履行海岸带综合管理)仍然是存在的。然而,对于海岸带合伙企业的代表性和其责任义务,还是有很大的忧虑,当然其中也存在着对其资金脆弱性的担忧。

3 讨论:关键影响

3.1 全球

全球性驱动因素也通过建立指导性的环境来不断的塑造英格兰的海岸带和海洋管理框架。例如,在《生物多样性公约》的指导下,英国对于海洋保护区网的发展形成了一个强有力的理论基础(通过参照《海洋战略框架指令》和《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约(OSPAR)》来协调解释)。同样,全球性的研究计划例如生态与生物多样性经济学(TEEB)项目对于英国政府在规划海洋保护区和海洋保护区(MPAS)网时考虑生态服务以及生态系统的经济与非经济价值时产生了很大的影响。

3.2 欧洲

欧盟委员会对于英格兰在海洋和海岸带管理方面的改变有着关键性的影响。特别是,《海洋战略框架指令》对于英国的海洋和海岸带政策有着显著的影响。这份《指令》也为各成员国提供了一个重要的机会把环境保护的范围扩大到整个海洋区域(而不是仅仅物种保护区或海洋保护区)。

3.3 国内

从1999年起英格兰的海洋和海岸带管理框架有了明显的进步,变得更加的合理化并降低了复杂程度。

《海洋政策声明》为海洋管理框架的修订提供了重要的政治方向。值得注意的是,这是英国历史上第一次颁布国家级的海岸带和海洋政策。

4 结论

英国的海洋与海岸带管理框架对比1999年有了显著的进步并且步入了新纪元。如今,该框架有着明确的政治导向,在《海洋政策声明》的指引下通过新的海洋立法和体系具有连续的可实施性。与1999年不同,海洋规划与海岸带综合管理是现在主流的政策思路。这些改变背后的驱动力大部分来自欧洲,并且国家级的影响力也体现在裁判操作方法上。自1999至今,英国的海洋与海岸带管理框架体系如果执行成功了,则代表英格兰的海岸带与海洋综合管理框架经历了一次真正的尝试。

  资料来源:S. Fletcher, R. Jefferson, G. Glegg et al. England’s evolving marine and coastal governance framework[J]. Marine Policy, 2014, 45: 261~268.

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