审议制海岸带管理:南非和密西西比三角洲的启示

世界范围内海岸带的可持续性综合管理面临着巨大的挑战。南非和密西西比三角洲的经验和教训表明,海岸带管理具有地区差异性,南非主要是种族隔离影响海岸带治理,墨西哥湾主要是飓风后湿地修复问题。

1概论

本文是基于作者对南非海岸带管理的长期研究成果以及密西西比三角洲地区在经历了卡特琳娜飓风后的重建过程和可持续发展的经验为基础而写成的。这一跨区域的案例研究涉及120多次与政府机构、民间团体、私人机构和研究机构等各类人员的非正式访谈所取得的各方面的经验、政策及实践,以及作者本人在南非(2004、2005、2009和2013?2014年)和密西西比地区(2006、2007、2008、2009和2010年)的实地考察结果。

2南非海岸带经验

南非海岸带的经验反映了该国在从种族隔离到政治独立的一系列社会政治变革中,为满足人民的基本需求和安定生活努力奋斗积累经验。这些经验向我们揭示了建立一个海岸带管理制度框架所固有的那些挑战,不仅适用于当地,而且是全球最优秀的实践所面临的。

南非在2009年12月1日颁布了《海岸带综合治理条例》以确保海岸带的可持续开发。这个法规的产生和实施是数十年来致力于海岸带治理的结果。经历了多次努力,《海岸带综合治理条例》终于得以付诸实施,尽管还存在着较大出入。在21世纪头十年中,虽然成就显著,但是由于缺乏法律框架的支持,海岸带综合治理推进十分缓慢。

因此,需要从根本上进行改革,建立一个与各色各样的文化背景和不同管控能力相匹配的法律和制度结构。着手这种系统改革要求,必须加强政府间的合作和机构能力建设,特别是实施海岸带综合治理的地方政府。

3密西西比三角洲

密西西比河排泄了美国下游48个州40%的水量,它在流入墨西哥湾前经过了一个独特的湿地系统,该系统提供了丰富的生态系统的产品和服务,使沿岸数百万人生活富庶。但即使这样,人们还是很难完全肯定它。
在期盼和准备迎接人类世的挑战的同时,我们必须找出全球气候变化热点地区普遍存在的海岸带问题和风险。

4海岸带综合治理与趋同管理的文献研究

海岸带管理学者和实践家奥尔森和他的同事们认识到海岸带管理政策循环的渐进性,提出了一个“结果分级”(Order of Outcomes)管理的概念(见图1),反映出海岸带综合治理是一个长期的事业,需要个人、组织和社会的基本改变。

图1 结果分级管理框图

南非和密西西比河三角洲的经验证明,即使要确保框架中描述的第一阶段的结果,都存在着制度上的困难。尽管全世界海岸带综合治理都己制度化了,依然只有极少数的案例取得了超过第一阶段之外的进展。不论是通常的商业运作还是海岸带综合治理的不断提升,均无法确保海岸带的可持续性。越来越多的注意力都放在了重新调整海岸带的综合治理,更多地从管理的角度来确定新的可持续性的路径。

5走向广泛参与的海岸带管理

大量研究成果表明,审议式民主为解决当代社会挑战,诸如海岸带族群面临的社会的挑战,提供了坚实的理论和实践基础。

图2是根据作者最近提出的一个标准概念框架加以扩展的路线图,考虑了气候风险,强调了在面对冲突、不确定性、动乱和突发事件时需要选择的路线。这一路线图充分吸收了现实的经验,诸如南非和密西西比河三角洲地区的经验,但应用时应当严格地进行检验、考查,并加以发展。通过研究上面提到的关于治理方面的文献,这一框架是建立在由Olsen和他的同事们在图1提到的循序渐进的海岸带治理过程的结果之上的。

图2 协商审议式海岸带管理路线图

6审议制海岸带管理的操作

审议协商进程与实践的制度化是使海岸带管理走向可持续性的关键。南非和密西西比河三角洲的经验强调了这一系统的挑战。两地区的情况也表明,审议协商进程是可以启动的,尽管有阻力。此外,两地区的实例以及本文所列举的研究表明,审议协商可以帮助克服将海岸带的居民推向人类世可持续性危机前沿的那些顽固的行为。上述提及的各过程的结果可以帮助指导海岸带居民从一个阶段走向下一个阶段。

7结论

南非和密西西比河三角洲地区的经验表明,建设稳固而可持续的海岸带社区是一项紧迫而重要的任务。管理实例和专题研究为人们提供了如何转变不可持续性的启示。然而这是一个复杂而有争议的事情。冲突、变化、不确定和意外事件是即将面对的“新常态”。研究和实践表明,一个改革的海岸带审议协商管理的实践应该是充满想象力而且是被制度化的。4个审议协商进程的成果乃是规范性概念框架的基础。首先,人力和社会资本需要通过问题的调研和民主作风和能力的培养而构建。然后,应该将注意力集中在落实面向社区的活动和培养审议协商制度的执行能力和决策能力上。这些努力集合起来可以提高当地社区解决问题的能力。最终目标是建立更多协作的社区。实现审议协商承诺实际上是一个斗争。然而,在南非和密西西比三角洲的经验表明,审议协商进程可以帮助重新构建新的思路与实践。实施海岸带审议协商管理需要决心和毅力,以及更集中地关注进程的选择、时间表、进程质量、公平性和代表性、政策周期的链接、影响因素、实施过程和制度化。

王阳明 译自:Glavovic B C. Towards deliberative coastal governance: insights from South Africa and the Mississippi Delta. Regional Environmental Change, 2014: 1-13.(项仁杰 审稿)

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