海上油气钻探:美国、英国和挪威监管制度的回顾

李 莉 译 何起祥 审

海上油气工业经历了快速的发展,石油工程师们已能在更深的海底以及更极端的条件下打钻,这一切在10 年前是任何人都不敢想象的。这种快速的技术进步意味着每一次钻井作业都是独具特点,因为技术、公司和地质条件存在显著差异。对于环境监管者而言,这也意味着艰巨的挑战。虽然时间点不同,但是美国、英国和挪威的海上油气法规演化都遵循着一条相似的轨迹。

1. 概述

海域油气已成为全球油气生产的重要组成部分。海洋钻探活动的风险也有所增加。三个主要的海上石油生产国即美国、英国和挪威的监管制度近年来就发生了相当大的变化,主要是为了应对发生在大陆架上的意外事故(表1)。
表1 美国、英国及挪威的重大事故及政策变动历程
欧洲的监管,以英国和挪威为代表,是偏管理型的(即安全责任由行业、员工和政府3方共同承担),而美国的监管是高度规范化的(即通过管理特定安全系统的指导性控制技术标准(CAC)来实施监管)。

2010年4月的墨西哥湾漏油事故后,三国进行了政策分析和监管制度修订,做法明显地向同一体系靠拢,该体系要求将严格的追责制度(即经营者无论是否有过错都要承担漏油损失的赔偿责任)和基于风险的安全与环境管理系统及一些指令控制型法规制度(如技术要求)结合起来,尤其是主要的安全系统。

本文旨在从经济学的角度,使用实证分析和规范分析的方法来剖析这种渐趋一致的做法。前3个部分对3个国家——美国、英国和挪威逐一进行实证分析,查验在每个国家是如何将责任、指令控制型措施和管理性法规结合到一起的。随后的一节进行规范分析,探讨与追责制度和基于管理的监管方法的有效性相关的理论和实证。最后一节给出结论和进一步研究建议。

2. 实证分析

对美国、英国和挪威海上油气法规演化的历史回顾说明,欧洲和美国确实采用了不同的法规体系,然而也存在广泛的相似性。特别是:①3个国家都从指令控制型方法起步实施管理;②3个国家都制定了严格的追责体制;③3个国家都是在其陆架发生重大事故后改变了指令控制型方法,开始质疑指令控制型方法的有效性;④改革的构架在事故前均已准备就绪,在事故后成文且开始实行;⑤各国最后都把财务管理和监管体系分开,分属不同的机构。

3. 海上石油法规的规范分析

本节探讨了指令控制型、追责型和管理导向型监管制度结合起来的规范性依据。第一部分探讨严格的问责制度和管理为导向的监管制度的理论支撑,而第二部分探讨了实证支持,尤其注重安全案例/安全体系的有效性。

4. 结论和建议

虽然时间点不同,美国、英国和挪威海上油气法规的演化都遵循着一条相似的轨迹。3个国家最初采用的都是一种追责体系,油公司必须能够赔偿漏油的清理费用和受害方的损失。追责的同时,是执行一套强制性的指令控制型法规,随着时间的推移,转变成为更多地以目标为导向的管理方法,这种管理方法要求形成广泛的安全管理计划(或“案例”),旨在控制站位风险。在这三个国家,从强制性的法规转变为更富管理型的法规体系都发生在一次证明指令控制型法规的缺点的大事故之后。同时,在这三个国家,这种管理为基础的监管体系已经早有酝酿,在事故之前有的已经开始启动部分措施,事故只是为其最终实施创造了机会。

集各种监管制度的大成,将追责性型法规、指令控制型法规以及基于管理的法规结合起来,指明了一条不同观点并驾齐驱的路子。也就是说,这是管理这类风险最好的方法。无论是利用追责体系,还是采用以管理为基础的体系,都可以在理论上找到支撑;然而,却没有一项实证能证明一种监管制度优于另一种形式的监管制度。此外,有限的实证证据并不支持转向基于管理的方法有可能显著降低海上石油工业的风险的结论。

这些趋势和发现说明,环境经济学将在未来的海上油气执法方面起到潜在的重要作用。特别是将制定有效的执法工具——或者说,为私人风险管理提供激励机制——作为未来经济研究的重要领域。此外,对安全债券、保险、责任和审查等其他系统的理论研究也是极有助益的。

改进数据的收集和发布是当前的迫切需要,特别是制定安全操作指标。因此,环境经济学家应加强研究如何开发前后一致而又可供对比的数据,对将来更为有效的法规方法颇有助益。

资料来源:Bennear L S. Offshore oil and gas drilling: A review of regulatory regimes in the United States, United Kingdom, and Norway. Review of Environmental Economics & Policy, 2015, 9: 2~22.

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